面对约3500万失能老人的长期照护需求，我国将着力增加护理型床位供给，新建养老机构护理型床位占比原则上不低于80%。
近日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于进一步保障和改善民生 着力解决群众急难愁盼的意见》（下称“意见”），明确大力发展“一老一小”普惠服务。其中，“失能老人”成为提高老年人基本公共服务均衡性的重点，意见提到，“以失能老年人照护为重点，提高养老服务机构医养结合服务能力，增加护理型床位供给，新建养老机构护理型床位占比原则上不低于80%”。
第一财经采访了解到，由于护理型床位占比已被纳入地方政府考核的约束性指标，近年来，多省市也陆续在当地养老服务建设规划中，对护理型养老床位的建设比例提出中长期预期目标。但这类发展性的目标要求通常针对区域整体供给规模或着重指向政府投资的养老机构，民办养老机构护理型床位配置的刚性门槛还较低。
不过，从实际市场来看，随着养老机构护理型床位建设标准逐渐明确，叠加政策引导和行业竞争加剧等因素，民办养老机构逐渐有意识地提高护理型床位比例，一些养老机构还为认知障碍老人设置专门床位。根据官方数据，截至去年，全国机构护理床位占比已远超规划目标，达到62%。
受访业界观点认为，当前正处于应对人口老龄化的重要窗口期，提高失能失智老人服务供给规模和普惠化程度，可以帮助更多家庭走出“一人失能，全家失衡”的困局，也是应对深度老龄化的应有之义。
为此，一方面应该通过差异化的财政补贴等手段，引导公办和民办养老机构加大护理型床位建设投入，并探索发展社区和家庭护理型床位；另一方面应该在保障特困老年人服务可及性的基础上，通过引导床位合理定价，增加需方补贴等手段，让专业化护理服务惠及更多失能老人。此外，还应该加大力度发展养老护理员、老年能力评估师等新型职业人才队伍，以实现床位建设比例和服务能力的同步提升，提高床位使用效率。
需求决定市场
在官方口径中，“护理型养老床位”专指“保障失能老年人基本生活照料和护理服务的床位设施”。
失能老年人护理是养老服务刚需，也是养老机构核心功能。根据民政部相关数据，目前我国失能老年人约3500万，占全体老年人的11.6%。据测算，到2035年，我国失能老年人将达到4600万。
“发展护理型养老床位是今后机构养老服务发展重点。”民政部在2020年发布的《关于加快推进护理型养老床位发展与监测工作的通知》（下称“通知”）中如是提到。
根据通知厘定的护理型养老床位发展目标：到2022年，各省(区、市)护理型养老床位占比(护理型养老床位数量/养老机构总床位数量)不低于50%；到2025年不低于55%；到2035年不低于80%。
“‘55%’不仅仅是针对区域整体的发展目标，在实践中，地方民政部门也会对辖区内养老机构的护理型床位配置提出一定要求或期望值，55%在某种程度上也为民办养老机构发展提供参考，乃至作为隐形的基准值。”中部某省会城市一家连锁养老机构院长告诉第一财经。据其介绍，目前她所在的养老机构已将护理型床位的配比从原先的60%左右提升至80%以上。而达到“80%”这一比例，在当地民办养老机构中也并不罕见。
该院长认为，需求决定市场。民办养老机构之所以主动增加护理型床位配比，是因为意识到近年来入住老人“绝大多数都有护理需求”。
北京某养老机构业务人员对第一财经介绍说，老年人在入住养老机构前，会事先进行一次老年人能力评估，评估师根据其自理能力、精神状态等，将老人划分为能力完好、轻度失能、中度失能、重度失能和完全失能五个等级。机构根据该等级评估结果为老年人匹配相对应的床位，并会在老年人入住期间，定期评估，以及时调整床位及照护模式。
“能力完好的老人，即通常所说的活力老人可以安排在非护理床位，其他老人均需要匹配到合适的护理床位。随着入住老人年龄增长，也有相当比例会从普通床位转至护理床位。”前述中部地区养老机构院长表示。
官方数据也佐证了该名院长的“个人所感”。民政部养老服务司有关负责人去年下半年曾公开表示，“十四五”以来，养老机构收住老年人中67%为失能老年人。
市场因素之外，近年来养老市场上护理型床位数的增长与政策引导也密切有关。
从地方层面看，第一财经注意到，近年来，北京、上海、广东、黑龙江、山西等地也相继发文表示，将逐步提升护理型养老床位占比，培育一批以失能失智老年人护理为主业的多元综合服务市场主体，多地还相继设置了地方版的中长期建设目标。
尽管达成目标的年限有所差异，但这些地方版的目标往往均定在了“养老机构护理型床位占比需达到70%~80%”，有些地方还提出护理型床位数的建设工作应该与当地老龄人口的增幅相匹配。
根据国家发改委今年1月披露的最新数据，2024年，针对最需要照护的失能半失能老年人，我国大力支持养老机构扩大护理型床位供给，全国养老服务床位数预计达847万张，护理型床位占比预计提高到62%。
这意味着我国护理型床位的建设数量已远超前述民政部的规划目标。
在一些老龄化程度较高、相关政策推动较早的城市，护理型床位占比可能更高。比如，在国内老龄化程度最高的超大型城市上海，根据上海市民政局4月公开的最新数据，截至2024年年底，全市共有养老床位17.58万张，其中护理型床位超出既定规划的“到2025年护理型床位占比不小于60%”，达到68%。
增强护理型床位的普惠性
多名受访业界人士认为，面对近年来多地养老事业加速发展的势头，“新建养老机构护理型床位占比原则上不低于80%”的要求，达成并非难事，而且必要且合理。但仍应关注建设后的运维问题——机构投入能否获得回报、护理型床位扩张带来的护理人员需求能否得到满足、床位费是否可负担以及老人是否认可相关服务。
前述中部地区养老机构院长认为，随着老年人口中的老龄老人和带病体比例增加，普通养老床位的功能及配套难以满足其需求，这也导致近年来一些养老机构入住率低、运营艰难等问题。相比之下，护理型床位带来一定的新增建设成本，但可以显著提高老年人的入住意愿。伴随养老市场竞争加剧，如何在护理型床位扩增后，进一步丰富服务内容、提高服务质量，成为养老机构当前的主要发力方向。
“但发展也面临掣肘。比如市场培养的养老护理员总量不足、质量层次低，机构需要在护理员招募和培训上，付出大量成本。”该院长称。
根据民政部要求，护理型养老床位需配置具备移动、防滑、辅助起坐等基础护理功能的护理床；或配置普通床并按完全失能人员1:3、部分失能人员1:6的比例配备养老护理人员。
北京阿福医疗服务机构创始人王初阳对第一财经表示，养老护理员的缺口一直存在。在此背景下，提高养老机构护理床位比例并辅以一些配套政策，整体上会引导失能老人入住养老机构，从长远看也有利于促进养老护理员队伍的建设。
王初阳同时提出，养老机构的老人入住率，可能是一个长期动态的变化过程。就目前的情况看，主要依靠市场调节，而政府引导的主要方向，则应该在于优化供给。在给予民办养老机构相应政策支持的同时，加大政府投资力度，让更多的养老机构可以更亲民、舒适、性价比高，朝着普惠的方向发展。
也有业界人士观察发现，在实际推行过程中，不同养老机构因其医养结合程度不同、资金投入差异，提供的设施设备、服务内容存在较大差异。不同养老机构护理型床位的差异化配置，导致老年人和家属会向服务质量高、设施设备全、收费标准低的公办、公建民营养老机构中集中。
为提高民办养老机构医养结合的服务供给能力，扩大护理型床位规划，近年来中央和地方也相继出台了一系列差异化的补贴政策。在上海市卫生和健康发展研究中心主任金春林看来，如果财政条件允许，为鼓励发展护理型床位，可以适当给予民办机构建设补贴、财政补贴、土地优惠政策等，如允许商业用地转养老用途，提供融资支持和增加税费减免力度等。“但我觉得更应该补需方。根据养老护理服务的质量和数量，在老年人使用相关服务时，予以差异化的补贴。”
目前，现有社会救助和福利保障对象主要集中在特困老年人以及部分经济困难的失能老年人，但保障范围较窄、标准不高。与此同时，还有不少老年人同样难以自费承担养老服务，尚未被现有政策所惠及或补贴力度还较小。
此外，由于我国老年人仍以居家和社区养老为主，多名受访业界人士还提出，应该在扩充机构护理型床位的同时，发展社区和居家场景中的护理型床位，鼓励有条件的地区逐渐将相关上门服务纳入医保支付范畴并拓展多元化的支付方式。
根据意见，接下来，在支持各地“一老一小”服务机构提供质量有保障、价格可承受、运营可持续的普惠服务的同时，将完善普惠养老、普惠托育服务价格形成机制，对基本服务收费加强引导。支持普惠养老服务增量资源向社区倾斜，增强日间照料、康复护理、上门服务等能力，积极发展家庭养老床位，完善家庭养老支持政策。
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吴斯旻
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